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最高院判例：《委托合同》不是行政机关逃避法定职责的挡箭牌

在各种合同类型里，民事合同的约定及其执行，在法律规定上而言都是最为宽松的，也因此在征地拆迁中许多行政机关为了少履行、乃至不履行自己的法定职责，于是他们便摆出和老百姓签订民事合同的幌子，来逃避法定职责，而老百姓来维权的时候，也往往会被行政机关的“民事合同”相对性等等唬得一愣一愣、一头雾水。那么今天我们给大家分析一个最高院的案例，来看看行政机关拿民事《委托合同》当挡箭牌的行为，是如何被法院揭穿的。

一、案情简介（（2017）最高法行再72号）

武汉钢铁集团矿业有限责任公司与大冶市政府、金山店镇政府签订《征地搬迁项目委托协议》（以下简称《委托协议》），约定:

甲方——武钢金山店铁矿

乙方——大冶市政府

丙方——金山店镇政府

具体内容为：

乙方应完成的工作内容:1.在甲方争取用地指标的同时，负责为甲方办理征用土地全部手续；2.负责组织、协调、督办市直相关单位和丙方工作；3.负责协议费用专款专用，并及时足额向丙方支付各项费用；4.负责拆迁新址规划设计工作。

丙方应完成的工作内容:1.负责委托评估单位对地表搬迁设施及附属物进行评估，负责与被拆迁户签订补偿协议并及时补偿到位；2.负责按进度完成征地、拆迁和安置工作；3.负责拆迁新址的选择及征地迁建工作；4.及时处理工农关系，保证甲方工程顺利实施。

虽然本案当事人明灯食品厂并非该《委托协议》的当事人，但其厂房属于搬迁范围。

明灯食品厂知晓该《委托协议》后，起诉请求判令大冶市政府、金山店镇政府履行职责，【安排明灯食品厂搬迁并负责恢复重建】。

一审、二审法院均以该协议属民事合同，根据合同相对性的理论，只能约束合同的双方当事人，大冶市政府、金山店镇政府只对武钢金山店铁矿承担义务为由，认为明灯食品厂无权依据该协议要求大冶市政府、金山店镇政府对其履行拆迁还建的义务，且没有法律、法规规定大冶市政府、金山店镇政府对此负有法定义务，进而故对明灯食品厂的诉请均不予支持。

后，明灯食品厂遂申请再审。

二、案件分析

本案中关键所在就是这个《委托协议》，是两个行政机关为一个民事主体进行服务的合同，乍一看这个《委托协议》的的确确是个民事合同，那么民事合同里面只写了三个人，明灯食品厂的确貌似是没有理由让自己可以按照《委托协议》中的待遇；但另一方面，我们仔细看一下合同内容以及合同主体的话，那么该《委托协议》的影响范围以及是否可以成为行政机关逃避履行职责的挡箭牌，就当另说了。

通说认为，协议的属性应由协议本身客观判断，协议当事人的主观意思并不能作为判断标准。《委托协议》的乙方大冶市政府和丙方金山店镇政府均属行政机关；协议所约定的乙方和丙方的义务——“征地及征地手续的办理”、“土地权属登记、发证”、“搬迁”及“与被搬迁者签订相关补偿协议”、“组织地表设施及附属物拆除”、“搬迁新址选择、规划设计、迁建组织工作”等，均属行政职权范畴；协议的目的——“治理重大地质灾害”、“实现安全生产”，显然也具有公共利益性质。

当行政协议属于补充或者替代诸如征收拆迁这样的单方高权行为，当行政协议具有针对诸如竞争者、邻人等第三方的效力，则不应简单地以合同相对性原则排除合法权益受到行政协议影响的第三方寻求法律救济。在本案中，再审申请人尽管不是《委托协议》的当事人，但却是《委托协议》约定的“整体搬迁重建”范围内的利害关系人。《委托协议》既然约定了再审被申请人的搬迁安置义务，则应当赋予搬迁安置的对象寻求法律救济的权利。

三、法院说理及判决

行政协议的功能是为了丰富行政机关的行政手段，增进行政相对方的合作与信任，扩大解决问题的弹性余地，如果法律、法规没有作相反规定，行政机关原则上有权以协议方式活动，但却不能通过协议方式扩大法定的活动空间，使之成为规避依法行政的特殊领地，更不能借此减损行政管理相对人的合法权益与救济权利。

撤销一审、二审判决，案件受理费共计100元，由再审被申请人大冶市人民政府、大冶市金山店镇人民政府负担。

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